Od kvót k povinné flexibilitě. Migrační pakt otestuje evropskou soudržnost

Mechanismus solidarity je klíčovou součástí nového Migračního a azylového paktu EU, který má zajistit spravedlivější rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, zejména v době migračního tlaku na státy na vnější hranici EU. Tento mechanismus je však předmětem značné kritiky ze strany nezávislých expertů, lidskoprávních organizací i některých států.

Co je migrační pakt?

Ve své podstatě je pakt balíčkem legislativních nástrojů, jehož smyslem je společně řídit azylovou a migrační politiku. Zjednodušeně řečeno se pakt snaží reagovat na tři klíčové problémy stávajícího systému, a to jeho neefektivitu (dlouhé lhůty, nízká míra navracení), nespravedlnost (nerovné zatížení a chybějící solidarita) a nejednotnost.

Nástrojů je v novém paktu celkem deset – devět nařízení a jedna směrnice. Souhrnně vzato se nejedná o stavbu na zelené louce, ale “pouze” komplexní úpravu stávajících pravidel, respektive jejich zasazení do nového legislativního rámce. Některé předpisy se mění jen málo, jiné více.

Pakt byl poprvé představen v září 2020 a Evropský parlament jej schválil v dubnu 2024. Podle oficiálního vyjádření Evropské komise (EK) by měl nový pakt "přinést výsledky", a zároveň "zůstává založen na našich evropských hodnotách." Má být “přísný, ale spravedlivý”.

Třicet let nerovného břemene

Nová pravidla pro přerozdělení zátěže v případě krizí mají nahradit dosavadní, takzvaný dublinský systém, který se ukázal jako neefektivní. Kořeny dublinského systému – přesněji systému, označovaného jako Dublin III – sahají do začátku 90. let minulého století. Smyslem tzv. Dublinské úmluvy, uzavřené v červnu 1990 na úrovni tehdejších Evropských společenství, bylo určit, který členský stát bude odpovědný za posouzení individuálních žádostí o azyl. Snahou bylo zabránit vícenásobným žádostem v různých státech. Úmluva vstoupila v platnost v roce 1997.

Jak napovídá název Dublin III, od 90. let doznal celý systém několika změn, a to nikoliv nevýznamných. Žádná z nich ale neodstranila ústřední vadu, kterou byla do očí bijící nespravedlnost – jelikož za zpracování žádostí o azyl měly zodpovídat státy, do kterých žadatelé při cestě do EU vstoupily, bylo zřejmé, že břemeno ponesou hlavně ty členské země, které ležely na jižním okraji unie, kudy vedou všechny významné migrační trasy.

Jak je možné, že takto neférový systém vůbec vznikl – a hlavně existoval další tři desítky let? Philippe De Bruycker, specialista na imigrační a azylové právo ze Svobodné univerzity v Bruselu, odpovídá na obě otázky jednoduše: původní dublinský systém vytvořily státy severního jádra EU (Francie, Německo a země Beneluxu) a ostatním členům je později de facto vnutily. Důvod, proč se pak tato otázka dlouho neřešila, byl podle De Bruyckera prozaický – "až do krize let 2015-2016 byla solidarita neexistujícím problémem."

Nový přístup: povinně, ale s možností volby

Nové pojetí solidarity je v rámci Paktu zakotvené v nařízení o řízení azylu a migrace (AMMR). Na rozdíl od dříve navrhovaného systému povinných kvót, který byl opuštěn po hlasitých protestech států Visegrádské čtyřky, staví Pakt na principu volby: v případě zvýšeného migračního tlaku budou ostatní státy povinny část zátěže převzít, mohou si ale vybrat způsob, jakým to udělají. Nabízejí se tři varianty:

• přijetí určitého počtu žadatelů o azyl ("fyzická" solidarita)
• příspěvek do společného fondu (finanční solidarita)
• materiální nebo personální pomoc (věcná solidarita)

Pro fyzické přesuny žadatelů i finanční příspěvky určuje nařízení minimální limity. Relokací má ročně proběhnout nejméně 30 tisíc a do takzvaného fondu či "rezervoáru" solidarity musí směřovat alespoň 600 milionů eur. Výše příspěvku za každého nepřijatého žadatele, jinými slovy výše náhrady za odmítnutou relokaci, je aktuálně stanovena na 20 tisíc eur.

Je třeba zdůraznit, že uvedených 30 tisíc relokací a 600 milionů eur ve fondu solidarity má být splněno každoročně. Nastane-li krizová situace, podobná té z let 2015-2016, může Evropská komise rozhodnout o tom, že budou solidární mechanismy dále posíleny. Jak přesně by se v takových případech postupovalo, určuje samostatné nařízení o řízení krizových situací a zásahů vyšší moci, které je rovněž součástí migračního paktu.

Pod palbou kritiky

Postoje členských států k novému systému solidarity sahají od opatrně pozitivních až k ostře odmítavým. Státy na jižním okraji unie, které nejvíce usilovaly o změnu, reformu spíše vítají. Řecká vláda označila přijetí reformy za "historický den", vláda Itálie hovořila o "nejlepším možném kompromisu".

Z expertních řad, a zejména pak z lidskoprávních organizací, zaznívá převážně kritika. Někteří odborníci považují nový systém za málo ambiciózní. Zmíněný profesor De Bruycker upozorňuje na zásadní fakt, že nařízení týkající se solidarity ponechává v platnosti ústřední a nejproblematičtější bod starého "Dublinu", a totiž zásadu země prvního příjezdu. Nová pravidla jsou tedy spíše korekcí těch starých, než opravdovým průlomem.

Kromě toho De Bruycker poukazuje i na očividně nízký minimální limit pro relokace. Výše uvedených 30 tisíc by z jeho pohledu byl oproti dosavadním snahám pokrok, ale ve srovnání s reálným počtem žádostí o azyl (v roce 2024 v celé EU přes 900 tisíc) to příliš mnoho není. Je navíc otázkou, kolik lidí by zůstalo tam, kam budou přesunuti: "Relokovat žadatele o azyl proti jejich vůli je obtížné a vyvstává tu riziko druhotných pohybů mezi státy, což následně oslabí jejich vzájemnou důvěru," uzavírá expert.

Cokoliv, jen ne uprchlíky

Kritika se trochu paradoxně snáší i na samotný princip volby, jak bude možné solidaritu projevit. Podle některých hlasů povede tato možnost k jedinému výsledku, a to volbě finančních nebo materiálních alternativ – zkrátka čehokoliv jiného, jen ne relokací. Ty by fungovaly jedině v případě, že by byly povinné. Což je ovšem v současné době politicky neprůchodné.

Jeden z mnoha otazníků, které se nad novým systémem solidarity vznášejí, se týká určení peněz ze zmíněného "rezervoáru". Některé lidskoprávní organizace namítají, že tyto finance můžou ohrozit možnosti uprchlíků vůbec zažádat o azyl. Evropská komise sice dala najevo, že příspěvky nesmí být využity na stavbu hraničních zdí a plotů, ale není jisté, jestli bude stejně rozhodně bránit jiným, jen ne tak radikálním způsobům omezování migrace. Pokud ne, reálně hrozí, že se taková omezení dotknou i lidí prchajících před válkami a pronásledováním.

Do jaké míry je kritika na adresu nového systému solidarity oprávněná, ukáže až čas. Hlavním smyslem celého mechanismu je zabránit chaosu, jaký nastal v době migrační krize let 2015-2016. Teoreticky toho s nástroji, které přináší migrační pakt, dosáhnout lze, ale záležet bude na tom, jak v rozhodující chvíli zareagují orgány EU v čele s Komisí, a především členské státy, které se ocitnou takříkajíc v první linii.