Připomínky ČvT ke Strategii romské integrace
Publikováno: 27. 4. 2015 Doba čtení: 14 minut
Níže naleznete kompletní text připomínek Člověka v tísni z května 2014 k dokumentu Strategie romské integrace do roku 2020 ministra Diensbiera, který byl dán v dubnu 2014 k připomínkám. Tyto připomínky nebyly akceptovány a nebyly ani rozeslány členům Rady vlády pro záležitosti romské menšiny. Jako zpracovatelé připomínek jsme se obávali demontáže Agentury pro sociální začleňování, argumentovali jsme proti některým nepřesným tvrzením zpracovatelů a snažili se vysvětlit důvody, na základě kterých vzniklo řešení „Agentura“. Z pohledu posledních kroků ministra se ukazuje, že naše obavy se naplnily a že dlouhodobě připravený tah k rozbití Agentury nastal tak, jak byl naplánován.
Vážené kolegyně a kolegové,
Se zájmem jsme prostudovali materiál Strategie romské integrace, který jste dali k připomínkám prostřednictvím vašich webových stránek.
Dříve než přejdeme k jednotlivým poznámkám k textu SRI, není možné pominout komentář k širší trajektorii, kterou se materiál ubírá a která reflektuje zjevný zájem zpracovatelů koncepce změnit stávající činnost Agentury pro sociální začleňování.
Považujeme proto za důležité připomenout, jakým výzvám a limitům čelilo romské téma v období plánování intervence do měst prostřednictvím Agentury a že vzhledem k povaze problémů ve společnosti se na důvodech, proč má Vláda mít poradenskou agenturu pro města, nic podstatného nezměnilo.
Vláda ČR dne 5. srpna 2002 projednala „Návrh akčního plánu k omezení žádostí příslušníků romské komunity z České republiky o azyl v zemích Evropské unie a Norsku“. V návrhu Akčního plánu byla mimo jiné konstatována nedostatečnost institucionálního zabezpečení integračních opatření týkajících se romské komunity v ČR. V dokumentu se poukazovalo na problematické zajišťování meziresortní spolupráce a zajišťování souladu při implementaci integračních opatření v oblastech vzdělávání, sociální práce a problematiky bydlení a dalších a byl vysloven názor, že „nejefektivnější formou institucionálního zajištění integračních opatření pro romskou komunitu je mimo jiné vytvoření agentury, která by ve vytipovaných lokalitách charakterizovaných sociálním vylučováním (Sokolovsko, Mostecko, Ústecko, Liberecko, Ostravsko) rozvinula aktivní sociální práci a ve spolupráci se s orgány samosprávy přímo zaváděla opatření k zamezení sociálního vylučování romských komunit.“
Po projednání Akčního plánu uložila vláda svým usnesením č. 761 ze dne 5. srpna 2002 zmocněnci vlády pro lidská práva zpracovat do 31. října 2002 ve spolupráci s ministrem pro místní rozvoj a předložit vládě analýzu možnosti zintenzivnění a zefektivnění práce v zájmu předcházení sociálního vyloučení v romských komunitách a odstraňování jeho důsledků prostřednictvím k tomu určené agentury.
Na základě tohoto usnesení zpracovaný dokument „Analýza možností zintenzivnění a zefektivnění práce v zájmu předcházení sociálnímu vyloučení v romských komunitách a odstraňování jeho důsledků prostřednictvím k tomu určené agentury“, projednala vláda na své schůzi dne 13. listopadu 2002 a usnesením č. 1113 ho vzala na vědomí bez přijetí prováděcího usnesení.
Zpracovatelé Studie proveditelnosti ke vzniku Agentury z dubna 2004 – pracovníci Kanceláře Rady vlády ČR pro záležitosti romské komunity, poznamenali k situaci vedoucí k nutnosti založit výkonnou strukturu pro intervence ve městech a obcích následující:
„V české společnosti se problém sociálního vyloučení s etnickým prvkem týká především romských komunit. Přes celkový pokrok, který ČR v mnoha oblastech společenského a hospodářského života zaznamenala, se velká část romských komunit začala ekonomicky, ale i společensky propadat a v mnoha případech již částečně nebo i zcela integrované romské komunity byly nově vystaveny sociálnímu vyloučení. Působení zákonů trhu a důsledné uplatňování "občanského principu" (tj. nepřihlížení k odlišným potřebám příslušníků romských komunit) v 90. letech nejenže nezabránilo sociálnímu vyloučení, ale naopak při současném legislativním rámci sociální vylučování urychlilo.
Příčiny sociálního vyloučení romských komunit jsou mnoho četné a jejich komplexní rozbor přesahuje možnosti této analýzy. V této souvislosti lze odkázat mj. i na starší vládní materiály, jež se zabývají sociální situací Romů. Pro přehlednost je však nutné uvést alespoň stručný přehled determinant tohoto sociálního vyloučení:
Nezaměstnanost
Odhady poskytované úřady práce, terénními pracovníky a dalšími zdroji hovoří přinejmenším o nadpoloviční většině dlouhodobě nezaměstnaných dospělých v romských komunitách.
I v případě dostupnosti "etnických" statistik by jistě bylo obtížné hodnotit v této souvislosti zaměstnanost žen, které jsou "v domácnosti", a situaci nemalého procenta příslušníků romských komunit, kteří sice nemají trvalý pracovní poměr, ale vydělávají si v příležitostných zaměstnáních, anebo jsou samostatně výdělečně činní. Jako nesporné se nicméně jeví, že trvalý pracovní poměr je v současnosti v romských komunitách spíše výjimkou než pravidlem. Tento jev má řadu příčin:
-objektivně obtížná zaměstnatelnost - nízká kvalifikace, často i změněná pracovní schopnost;
-vlastní rozhodnutí příslušníků romských komunit, vycházející zejména z demotivujícího poměru mezi poskytovanou mzdou a sociálními dávkami (včetně možnosti nelegálně si k sociálním dávkám přivydělat);
-diskriminace Romů na základě rasových či kulturních předsudků a stereotypů na straně zaměstnavatelů, někdy se opírajících o předchozí špatné zkušenosti s pracovní morálkou jiných romských zaměstnanců, jindy apriorních;
-vytěsnění z trhu práce lépe kvalifikovanými zahraničními dělníky, ochotnými pracovat za nízké mzdy, popř. i nelegálně.
Závislost na dávkách sociální péče a státní sociální podpory
Dávkový systém je v ČR konstruován pro průměrné rodiny se dvěma dětmi. Má-li rodina čtyři a více dětí, jsou tyto dávky často k práci demotivující. Možnost výdělku velké části příslušníků romských komunit je vzhledem k nízké kvalifikaci často nižší než možnost příjmu z dávkového systému, popř. je přesahuje jen nepatrně vzhledem k tomu, o kolik se zvýší náklady na dopravu do práce, stravování v práci ap. Navíc je velmi obtížné zabránit tomu, aby si občan, který pobírá sociální dávky, přivydělával nelegální prací (dokonce i v zahraničí) pronajímáním části bytu či jiným nelegálním podnikáním.
Závislost příslušníků romských komunit na dávkovém systému má za následek zvýšenou nevraživost ze strany příslušníků majoritní společnosti, kteří tento způsob života často označují za „parazitní“. Přitom uniká pozornosti, že dávky sociální péče i státní sociální podpory často nedostávají ti, kteří by je potřebovali. Jsou to lidé, kteří nemají v pořádku osobní doklady (např. nemají vyřízeno české občanství), či lidé, kteří neznají svá práva nebo nejsou schopni si své záležitosti na úřadech vyřídit.
Zhoršování bytové situace
Bytová situace příslušníků romských komunit se v průběhu 90. let trvale zhoršuje. V minulosti dostávali převážně státní byty, většinou nižší kategorie v zanedbaných domech starší výstavby, jež v důsledku přirozeného přírůstku či přistěhování příbuzných podléhaly rychlejšímu opotřebení. Po roce 1990 se však domy v historických částech staly komerčně atraktivními. Noví či staronoví majitelé ze svých domů Romy vystěhovávají do náhradních bytů (obvykle horší kvality), anebo - při neexistenci či neprokazatelnosti nájemních smluv - i bez náhrady. Jiní příslušníci romských komunit jsou vystěhováváni z bytů pro neplacení nájemného a dalších poplatků spojených s bydlením; v letech 1997 a 2002 pak další ztratili bydlení při povodních.
K cílenému vystěhovávání přikročily i některé obce, které přijímají služby podnikatelů (včetně romských), nabízejících odkoupení domu s břemenem nájemníků; ti jsou potom vystěhováni do náhradního bydlení, většinou nevyhovujícího. Jindy obce samy pro dlužníky nájemného zřizují tzv. "holobyty", ve kterých je však nájemné mnohdy vyšší než v ostatních bytech. Důsledkem těchto praktik vznikají na okrajích měst "romská ghetta", a to i v těch městech, kde dříve příslušníci romských komunit žili rozptýleně[1]. Tato ghetta jsou charakterizována kumulací problémů (nekvalitní bydlení, dluhy na nájemném, nezaměstnanost, záškoláctví dětí, nízká hygienická a nulová kulturní úroveň okolí domů, gamblerství, drogy, prostituce, kriminalita, lichva atd.). Příslušníci romských komunit z těchto lokalit jsou zcela sociálně vyloučeni[2].
Vzdělanostní bariéra
Nedostatečná kvalifikace většiny příslušníků romských komunit je důsledkem nedostatků získaného školního vzdělání. Odlišná výchova v romských rodinách, jazykový handicap i neschopnost a neochota některých učitelů přistupovat diferencovaně k takovým dětem vedou k tomu, že tyto děti končí často ve zvláštní škole, která jim v praxi uzavírá cestu k vyššímu vzdělání i k vyšší kvalifikaci. Základní škola počítá s dětmi, které při vstupu do školy ovládají vyučovací jazyk, mají rozvinuté volní vlastnosti a rodinné zázemí příznivé pro studium - prostor k učení a někoho, kdo jim s učením a vypracováváním úkolů pomáhá. Pokud dítě tyto základy z domova nemá a pokud se s ním doma nikdo neučí, má problémy. Škola pak navrhne psychologické přezkoumání dítěte v pedagogicko-psychologické poradně, a ta na základě pohovoru a testů často doporučí rodičům přeřazení dítěte do zvláštní školy. Přes teoretickou možnost zpětného přestupu ze zvláštní školy do základní a rovněž teoretickou možnost po absolvování zvláštní školy pokračovat ve vzdělávání na střední škole je ten, kdo se jednou dostane do zvláštní školy, prakticky odsouzen k nízce kvalifikované práci, případně nezaměstnanosti, k nízkým příjmům a nízkému sociálnímu statusu na celý život.
Nevyhovující zdravotní stav
Z kusých dostupných zdrojů je zřejmé, že zdravotní stav příslušníků romských komunit je v průměru výrazně horší než u ostatního obyvatelstva[3]. Tato skutečnost je podmíněna špatným socioekonomickým postavením Romů (stravovací návyky, nízká vzdělanost, nižší kvalita bydlení), ale sama k tomuto bludnému kruhu přispívá. Zhoršená zdravotní situace romské populace a častá nemocnost totiž způsobuje zaostávání dětí ve škole i častou pracovní neschopnost zaměstnaných dospělých, která je zaměstnavateli hodnocena negativně a vede často ke stanovení změněné pracovní schopnosti, jež tyto osoby dále znevýhodňuje na trhu práce.
Na základě soustředěného úsilí vlády a jednotlivých příslušných resortů se v minulých letech rozvinula řada podpůrných programů a aktivit. Mimo úkolů realizovaných jednotlivými resorty je třeba uvést zejména speciální programy jako bylo:
- Zřízení romských poradců na okresních úřadech
- Vytvoření funkce romských pedagogických asistentů
- Podpora vytváření pracovních míst romských terénních sociálních pracovníků v nejproblematičtějších romských komunitách
- Komplexní programy lokálního charakteru s podporou vlády (Vesnička soužití v Ostravě, Projekt Komunitního bydlení v Brně)
- Zřízení krajských romských poradců
- Podpora aktivit romských a pro-romských nestátních subjektů
Zavedení výše uvedených programů však komplexně nezměnilo situaci sociálně vyloučených příslušníku romské komunity. Základními problémy komplexního zlepšení situace romských komunit, jak se uvádí v řadě dokumentů, jsou:
Neprovázanost jednotlivých postupů a resortismus
Malá úspěšnost dosavadních opatření směřujících k odstranění a prevenci sociálního vyloučení, resp. k integraci romských komunit, je způsobena především tím, že jednotliví realizátoři opatření - tj. zejména ministerstva - řeší jen dílčí problémy. Ministerstva realizují Koncepci romské integrace nanejvýš jen v úzké výseči vymezené kompetenčním zákonem. Problémy související se sociálním vyloučením jsou však komplexní, složité a vnitřně provázané. Většina příslušníků romských komunit se potýká se "začarovaným kruhem" ztíženého přístupu ke kvalitnímu bydlení, vzdělání a možnostem výdělečné činnosti.
Nedostatek nástrojů k ovlivňování samospráv
Prosazování vládní Koncepce romské integrace je nedostatečné mj. i v důsledku slabého institucionálního zajištění. Vzhledem k přenosu výkonu státní moci týkající se běžného života občanů na samosprávné kraje a obce v rámci dokončující se reformy veřejné správy stát prostě postrádá nástroj, kterým může přímo v místech výskytu sociálního vyloučení etnického charakteru pozitivně ovlivňovat postoje samospráv. Rada pro záležitosti romské komunity jako neexekutivní, poradní orgán vlády bez vlastního rozpočtu zase postrádá efektivní nástroje k cílenému ovlivňování samospráv, jimž je nutno nabídnout know-how i prostředky ke vstřícným (inkluzivním) řešením. Poradní orgán vlády fungující na meziresortní úrovni není pro samosprávy, ať již na úrovni krajů nebo obcí, skutečným partnerem.
Situace je komplikována postoji veřejnosti na lokální a regionální úrovni i samospráv samotných. Společenskému klimatu vyhovují řešení vedoucí k vylučování romských komunit. Zdrojově a časově náročné začleňování (inkluze) nemá - zejména na úrovni samospráv - větší podporu. Za situace, kdy převládá snaha po jednoduchých represivních řešeních, je i dílčí úspěšnost výše zmíněných projektů zaměřených proti sociálnímu vyloučení málo viditelná. Ve společnosti převládá vůči romské integraci skepse až nihilismus, který bývá paradoxně spojen s perfekcionistickými nároky na úspěch integračně orientovaných projektů. Malý pokrok bývá obvykle hodnocen jako nicotný vzhledem k objemu přetrvávajících problémů a není obvykle považován za úspěch - naopak mu bývá nerealisticky vytýkáno, že v krátkém časovém úseku neodstranil problémy v celém rozsahu.“
Nemožnost integrovat různé přístupy a nedostatečnost institucionálního rámce a systémová neschopnost poradního orgánu Vlády vedl ke vzniku Agentury, která zajišťuje intervence v obcích a její odborný aparát zajišťuje řadu expertních služeb pro jednotlivé resorty a „hájí“ účinně zájmy nejohroženější populace proti zájmům resortů a politiky. Toto RVPZRK nebyla schopna a nebyla toho schopna ani Kancelář Rady, jak je patrné z její vlastní analýzy.
Tendence SRI podřadit Agenturu pod přímý řídící vliv Rady je dle našeho názoru zcela nesprávná
Prakticky se v SRI jedná o snahu promíchat různé nekompatibilní přístupy do jednoho celku, aniž by SRI naznačila, jak by bylo možné sladit logiku poradenské intervence do fungování měst v českém kontextu s primárně lidskoprávní rétorikou či politikou identity.
Práce lokálních konzultantů, kteří vyvažují a koordinují zájmy různých aktérů na místě, musí být z podstaty této role prosta vícečetných politických zadání. Nemohou být sami aktéry konkrétní menšinové politiky, která vzniká průběžně na půdorysu RVPZRM, jak navrhuje SRI. V minulém období se jasně ukázal naprostý nesoulad východisek aktérů státní menšinové politiky, který zablokoval na rok pokrok v činnosti Monitorovacího výboru a potřebami poradenské praxe na úrovni měst, která nemůže obsahovat konkrétní doktrínu, protože poradci jsou hosté a hrají na cizím hřišti, kde fungují místní pravidla a místní politika.
Rétorika SRI v této věci je v praxi obtížně použitelná pro lokální intervence a to proto, že spojuje akademický přístup k právním konstruktům menšinové politiky a k deklaratorním právním normám a doporučením s velmi ambiciózním programem změn jevů ve společnosti, jež mají velmi komplikovanou povahu a jejichž aktéři rozhodně nemají zálibu v menšinové legislativě. Konkrétní menšinová politika Vlády je obvykle prosazována vůči obcím a krajům „na sílu“ či je realizována přímo Vládou v těch případech, kde nemá Vláda sílu či možnost svoji menšinovou politiku vůči dalším aktérům prosadit. Také proto byla založena Agentura. Že nemá Agentura právní subjektivitu, je mimo jiné tím, že návrh zákona o Agentuře byl podobně ambiciózní jako SRI, zpracovatelé obdobně předpokládali, že bude Agentura primárně nástrojem menšinové politiky a bude nahrazovat resortní politiky vůči Romům. Proto byl také zákon zcela neakceptovatelný a neprůchodný.
Vzhledem k četnosti setkání Rady a jejím různým agendám nehonorovaní členové Rady nemohou adekvátně zasahovat do managementu jak projektu Agentury, tak vlastních aktivit ve městech. Situace, kdy se Rada vlády a její kancelář prostřednictvím členů monitorovacího výboru chovala na jednáních výboru, jako poslanecká vyšetřovací komise přesně odpovídá snaze předkladatelů vmanévrovat odborná témata boje s chudobou, předlužením a segregací do vlastního rámce romské menšinové politiky, která přísluší právě RVPZRK, která je neskrytě koncipovaná jako politický/zastupitelský menšinový orgán. Agentura je koncipovaná nepoliticky, jako poradenský a expertní útvar primárně orientovaný na koordinaci resortních politik a tvorbu strategií pro města. Přestože je integrace apriori politická otázka, je promíchání s další politicky obtížně prosaditelnou oblastí netaktické vzhledem k zodpovědnosti, kterou předkladatelé mají.
Institucionální rámec
Již v minulých SRI byl zmiňován údajný institucionální rámec implementace Strategie (dříve Koncepce) který se má sestávat s Kanceláře Rady, Rady, krajských romských poradců a poradců na obcích (tam, kde takové mají). Tvrzení, že Agendu romské integrace řeší na centrální úrovni pouze Rada vlády ČR pro záležitosti romské menšiny a zmocněnec, případně ministr pro lidská práva, nezohledňuje důležité politiky jednotlivých resortů s vazbou na integraci. Na jejich průběh v minulosti měla RVZRM minimální vliv vzhledem k četnosti setkávání a kapacitám Kanceláře. Nastavení velkých systémů (zejména vzdělávací, zaměstnanostní a sociální politika) má v integraci/vylučování rozhodující postavení. Možnost ovlivnit tyto centrální systémy je možné pragmatickým vyjednáváním, sdružováním zájmů různých skupin ve společnosti než exkluzivně romskými opatřeními. V tomto ohledu tlak na prosazování menšinové politiky prostřednictvím Agentury nijak nezesílí vyjednávací schopnosti či postavení RVPZRM a Kanceláře, ale zúžení jen na jeden rozměr ve výsledku zpomalí dosahování pokroku. Je evidentní, že díky kapacitám a způsobu práce se dosáhlo pokroku v mnoha agendách, které ovlivňují život romských rodin v ČR, zejména existují konkrétní a realizovatelné návrhy politik ve věci desegregace a ochrany před diskriminací ve vzdělávání, přístupu romských rodin ke službám vysoké kvality a postupu na úrovni mnoha z měst, kde Agentura působí.
Doporučujeme promyslet škody, které trajektorie naznačená SRI a zpracovateli přinese pro schopnost za romské rodiny a téma odborně intervenovat vůči resortům i pro schopnost podpůrné a intervenční práce ve městech.
Navrhovaný model se vrací ještě před úroveň poznání a zkušenosti, které vedly k založení Agentury, a nemůže být z podstaty funkční. Je třeba nepředřazovat státní menšinovou politiku politice sociálního začleňování, je třeba je ponechat souřadné, každá z politik má svá východiska a aktéry a střety mezi přístupy jsou nutné, mají se řešit odbornou debatou či na politické úrovni, nikoli systémovým podřazením a dominancí jednoho přístupu.
V tomto směru navrhujeme SRI přepracovat
S tím souvisí i statut Monitorovacího výboru, který byl původně koncipován k tomu, aby vyvažoval rizika souběhu poradenské a rozhodovací role v Agentuře, zejména ve věci nepříjemných rozhodnutí, kdy se předpokládalo, že ne všude dojde s městy k porozumění a zájmy vylučovat Romy z veřejného života a přístupu ke službám bude vyžadovat kritiku, která se s poradenskou rolí Agentury vylučuje. Zároveň romské téma má mnoho nepřátel ve státní správě, což je dané osobním nastavením a obecně předsudečnou a stereotypizující povahou společnosti. Monitorovací výbor měl chránit nezávislost Agentury proti politickým útokům, je paradoxní, že se stal pro Agenturu nepřátelským tělesem, kde si spolu rozumí nepřátelé integrace a zastánci dominance menšinového směru v romské politice. Nad rámec připomínek k SRI důrazně doporučujeme uvažovat o změně statutu RVPZRM ve věci Monitorovacího výboru, neboť současná koncepce výboru nemá pro romskou integraci žádnou přidanou hodnotu a přispívá ke zmatkům.
Tyto výhrady k plánované konstrukci implementace SRI považujeme za zásadní.
S pozdravem
Jan Černý, ředitel programů sociální integrace
Šimon Pánek, ředitel společnosti
[1] Např. Ostrava, Krnov, Ústí nad Labem a další..
[2] Viz studie Romové, bydlení, soužití, Socioklub, Praha 2000, a Romové ve městě soužití, Socioklub Praha 2002.
[3] Viz zpráva Zdravotní stav romské populace v ČR, IGA MZ ČR 3621/3 1998 a zpráva Determinanty zdraví romské populace v ČR, No-5516/3-IGA MZ ČR Praha 2000